Mediante Ley N° 30215, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29 de junio de 2014, se aprobó la Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (en adelante, la Ley MRSE). Asimismo, con Decreto Supremo N° 009-2016-MINAM, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 21 de julio de 2016, se aprobó el Reglamento de la mencionada ley (en adelante, el Reglamento MRSE).
Al respecto, tomando en cuenta la importancia que tiene la norma para la conservación, recuperación y uso sostenible de los ecosistemas, BIOPROJECT CONSULTORES ha identificado los principales temas que aborda dicha regulación, así como las siguientes acciones que se deberían desarrollar para fomentar y optimizar dichos mecanismos, los que se detallan y comentan a continuación:
1. Palabras clave
- Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos
- MRSE
- Ecosistema
- Servicios Ecosistémicos
- Fuentes de servicios ecosistémicos
- Contribuyente
- Retribuyente
- Acuerdo de MRSE
- Registro
2. Definiciones
Para efectos de comprender mejor los Mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos (en adelante MRSE), resulta importante conocer algunos términos usados en la normativa que los regula:
- Ecosistema (fuente de los servicios Ecosistémicos):
Es el sistema natural de organismos vivos que interactúan entre sí o con su entorno físico como una unidad ecológica. El ecosistema es la fuente de los servicios ecosistémicos. También se considera como ecosistema generador de servicios ecosistémicos al recuperado o establecido por intervención humana.
- Servicios ecosistémicos:
Son los beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas. Asimismo, constituyen patrimonio de la Nación.
- Contribuyente:
Es la persona natural o jurídica, pública o privada, que contribuye a la conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos mediante acciones técnicamente viables. Realiza las acciones de conservación de espacios naturales, recuperación de espacios deteriorados o que hayan sufrido degradación ambiental, uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos, prácticas tradicionales de conservación y uso sostenible de ecosistemas
- Retribuyente:
Es la persona natural o jurídica, pública o privada, que retribuye al contribuyente por obtener un beneficio económico, social o ambiental con el servicio ecosistémico.
- Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MRSE):
Son los esquemas, herramientas, instrumentos e incentivos que buscan generar, canalizar, transferir e invertir recursos económicos, financieros y no financieros a los proyectos y actividades orientadas a la conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos, lo cual se concreta en los acuerdos de MRSE suscritos entre el contribuyente y el retribuyente
- Acuerdos de MRSE:
Es la manifestación de voluntad del contribuyente y retribuyente por el cual acuerdan que el primero realizará acciones de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos y el retribuyente reconocerá económicamente dichas acciones.
El siguiente gráfico muestra la relación que existe entre el ecosistema y los servicios ecosistémicos:
Al respecto, el artículo 6 del Reglamento menciona cuáles son los servicios ecosistémicos que pueden formar parte de un MRSE:
El siguiente gráfico muestra la relación que existe entre el contribuyente y el retribuyente:
3. Objeto y finalidad
La Ley MRSE tiene por objeto promover, regular y supervisar los MRSE que se derivan de los acuerdos voluntarios que establecen acciones de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos para asegurar la permanencia de los ecosistemas.
La finalidad de los MRSE es asegurar la permanencia de los beneficios generados por los ecosistemas.
En el siguiente gráfico se muestra la relación del objeto de la Ley MRSE con la finalidad de los MRSE:
4. Elementos para el diseño de un MRSE
La Ley MRSE y el Reglamento MRSE establecen los elementos que se debe tener en cuenta para el diseño de un MRSE:
A) CARACTERIZACIÓN:
Caracterización de la estructura y función del ecosistema, del servicio ecosistémico, la fuente, la funcionalidad y la condición actual, promoviendo su articulación, compatibilidad y complementariedad catastral.
B) IDENTIFICACIÓN:
Identificación y caracterización de los contribuyentes por el servicio ecosistémico.
Los contribuyentes pueden ser:
- Propietarios, poseedores o titulares de terrenos.
- Titulares de títulos habilitantes otorgados por el Estado para aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y no renovables.
- El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (en adelante, SERNANP).
- Titulares de contratos de administración de áreas naturales protegidas.
- Comunidades campesinas y comunidades nativas.
- Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
- Mancomunidades regionales y locales.
- Entidades públicas.
Las acciones que realizan los contribuyentes puede ser:
C) VALOR ECONÓMICO:
Estimación del valor económico del servicio ecosistémico, los costos necesarios para mantener el flujo del servicio ecosistémico, la voluntad de pago u otros que contribuyan a los acuerdos.
El valor de la retribución puede determinarse en base a:
- El valor económico de los servicios Ecosistémicos, tomando en cuenta la Guía Nacional de Valoración Económica del Patrimonio Natural.
- Los costos en los que incurren los contribuyentes por las acciones de conservación, recuperación o uso sostenible de las fuentes de los servicios Ecosistémicos.
- Otros que los contribuyentes y retribuyentes acuerden.
D) ACUERDOS:
Establecimiento de acuerdos entre contribuyentes y retribuyentes por el servicio ecosistémico, donde se determinan las actividades de conservación, recuperación y uso sostenible, los beneficios económicos, sociales y ambientales esperados, las modalidades de retribución y sus estrategias de financiamiento.
Las características de los acuerdos son:
- Su suscripción es de carácter voluntario.
- Lo suscriben el contribuyente y el retribuyente.
- Obliga al contribuyente a realizar acciones de conservación, recuperación o usos sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos y al retribuyente a reconocer económicamente dichas acciones.
- Debe considerar: la ubicación y descripción del área del ecosistema donde se implementará el MRSE, las acciones específicas que se ha comprometido el contribuyente, la identificación de los servicios Ecosistémicos, el valor de retribución reconocido al contribuyente, las modalidades de retribución, la estrategia de financiamiento, las acciones para el monitoreo.
E) PLATAFORMA:
Promoción de una plataforma conformada por diferentes actores públicos y privados vinculados al MRSE, que monitoreen el cumplimiento de los acuerdos y supervisen la transparencia en la retribución bajo la estrategia de financiamiento que se considere adecuada.
- La plataforma es un espacio de diálogo y concertación.
- Participan actores públicos y privados.
- Tiene por finalidad monitorear el cumplimiento de los acuerdos MRSE y supervisar la transparencia en la retribución.
- El Ministerio del Ambiente puede brindar asistencia técnica.
F) MONITOREO
Diseño de un sistema de monitoreo que permita evaluar el progreso de las acciones de conservación, recuperación y uso sostenible de los ecosistemas implementados por el mecanismo.
5. Modalidades de MRSE
Las modalidades de MRSE reconocidas por la Ley MRSE son las siguientes:
6. Funciones del Ministerio del Ambiente (en adelante, MINAM)
El Ministerio del Ambiente, en virtud de la Ley MRSE y el Reglamento MRSE, tiene las siguientes funciones:
- Ejercer la rectoría del sector ambiental que comprende los servicios ecosistémicos.
- Diseñar, regular y promover políticas, normas y procedimientos para el desarrollo, implementación y supervisión de los MRSE, en coordinación con otras autoridades.
- Fomentar el desarrollo e implementación de MRSE en las áreas naturales protegidas, en coordinación con el SERNANP.
- Brindar asistencia técnica en el diseño e implementación de los MRSE.
- Fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y locales para la implementación de la presente Ley y sus normas complementarias.
- Incentivar la inversión en la investigación de la funcionalidad del ecosistema que integre el conocimiento científico y tradicional.
- Promover la conformación de estrategias de financiamiento que contribuyan con la sostenibilidad de los MRSE.
- Administrar, regular y supervisar el Registro Único de los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos.
7. Rol de los Gobiernos Regionales y Locales
Los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, en virtud de la Ley MRSE y el Reglamento MRSE, tienen las siguientes funciones:
- Promueven y facilitan la implementación de MRSE en el marco de lo dispuesto en la Ley Orgánica Gobiernos Regionales y en la Ley Orgánica de Municipalidades, respetando las competencias de otras entidades públicas.
- Pueden considerar dentro de sus presupuestos el financiamiento de actividades de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos.
- Pueden canalizar recursos económicos de donaciones para el financiamiento de actividades de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos.
8. Registro Único de MRSE
El Registro Único de MRSE (en adelante el Registro) es un registro administrativo de naturaleza declarativa, cuya finalidad es validar los MRSE, así como su respectiva regulación y supervisión.
El Registro está compuesto por sub registros según los servicios ecosistémicos y se encuentra a cargo del MINAM, el cual tiene la función de aprobar los lineamientos y el procedimiento para la validación y registro de los MRSE, en coordinación con las instancias públicas competentes.
Los lineamientos del Registro consideran prioritariamente los instrumentos existentes de planificación del territorio y que las modalidades de retribución coincidan con la finalidad de la Ley.
Los beneficios de inscribir el acuerdo de MRSE en el Registro están señalados en el artículo 23 del Reglamento MRSE, se cuales se detallan:
La inscripción en el Registro se realiza dentro de un procedimiento administrativo sujeto a evaluación previa por parte del MINAM, lo que implica que, dentro del plazo establecido, dicha autoridad evaluará el cumplimiento de los requisitos previamente a inscribir el acuerdo de MRSE en el Registro y de no cumplir con los requisitos el acuerdo no será inscrito.
Las etapas del procedimiento son: i) Presentación de solicitud de inscripción en el Registro, ii) Revisión de documentación y formulación de observaciones, iii) Presentación de subsanación de observaciones y iv) Inscripción en el Registro.
Por su parte, los requisitos para la inscripción son:
- Mapa georreferenciado de la ubicación y extensión del ecosistema fuente del servicio ecosistémico.
- Documento que caracteriza la estructura y funcionalidad del ecosistema fuente del servicio ecosistémico.
- Documento vigente que acredite el cumplimiento del contribuyente.
- Copia legalizada del acuerdo de MRSE.
Los plazos del procedimiento están distribuidos de la siguiente manera:
- 15 días hábiles para evaluar y formular observaciones
- 15 días hábiles para inscribir en el Registro
Causales de cancelación de inscripción en el Registro:
- No se realicen las acciones de conservación, recuperación o uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos
- Proporcionen información falsa
- No cumplan con solicitar la modificación de la inscripción en el Registro
Supervisión:
- Comprende el seguimiento y la verificación de las acciones contenidas en los acuerdos inscritos en el Registro.
- MINAM notificará a los contribuyentes y retribuyentes en caso de detectarse la ocurrencia de una de las causales de cancelación
- Descargos: 05 días hábiles
- Determina en plazo máximo de 15 días hábiles
- Comunica a autoridades competentes en caso de encontrar indicios sobre presunta comisión de infracción administrativa o penal
9. Algunos aspectos adicionales
Algunos aspectos adicionales relacionados con los MRSE son los siguientes:
- La Ley MRSE autorizó a las entidades públicas a recaudar recursos económicos y transferirlos a los contribuyentes a los servicios ecosistémicos.
- El diseño e implementación de los MRSE debe considerar las disposiciones establecidas en la Ley 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 001-2012-MC.
- Los proyectos de inversión pública formulados para realizar acciones de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos deben considerar las normas de presupuesto público, contrataciones públicas y del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (INVIERTE.PE).
10. Siguientes acciones para fomentar y optimizar los MRSE
Finalmente, se ha identificado algunas acciones que resultan necesarias para fomentar y optimizar los MRSE:
Aprobar instrumentos normativos y técnicos complementarios a la Ley MRSE y al Reglamento MRSE:
El MINAM deberá aprobar instrumentos adicionales que complementen o describan de forma más detallada los regulado en la Ley MRSE y en el Reglamento MRSE. Así, por ejemplo, resulta necesario que apruebe Lineamientos de MRSE en los que desarrolle y explique aspectos regulados en el Reglamento MRSE, pero que son necesarios desarrollar de forma más amplia.
Incluir en el Texto Único de Procedimiento Administrativo – TUPA del MINAM al procedimiento de inscripción del acuerdo MRSE en el Registro Único:
El Reglamento MRSE estableció un plazo para que el MINAM incorpore en su TUPA al procedimiento de inscripción del acuerdo MRSE en el Registro Único; sin embargo, dicho plazo ya venció y se advierte que el procedimiento no ha sido incorporado.
Esto resulta importante para fomentar los MRSE, brindando transparencia, claridad y simplicidad a los administrados (contribuyentes y retribuyentes), debiendo considerarse lo dispuesto en el artículo 32 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
Desarrollar normativamente los servicios ecosistémicos
El artículo 6 del Reglamento MRSE identifica a trece (13) servicios ecosistémicos; sin embargo, el Título IV del Reglamento MRSE sólo desarrolla los servicios ecosistémicos por regulación hídrica, así como secuestro y almacenamiento del carbono. Por ello, se estima necesario que el MINAM regule los demás servicios ecosistémicos a fin de fomentar e incrementar el número de experiencias y emprendimientos de MRSE.
Para ello se considera importante que el MINAM, en calidad de ente rector, coordine y articule el trabajo de fomento de los MRSE con otros sectores, como el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, el Ministerio de la Producción, el Ministerio de Agricultura y Riego, el Ministerio de Economía y Finanzas, entre otros.
CONCLUSIONES:
De lo expuesto, podemos concluir lo siguiente:
1. Los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos tienen por finalidad mantener los beneficios generados por los ecosistemas, mediante acciones de conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos y retribución económica por dichas acciones.
2. Los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos están regulados en la normativa peruana mediante la Ley N° 30215 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 009-2016-MINAM, cuya autoridad rectora es el Ministerio del Ambiente.
3. Los principales aspectos de la regulación de los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos han sido desarrolladas en el presente artículo.
4. El presente artículo ha identificado las acciones necesarias que debe realizar el Ministerio del Ambiente, a fin de fomentar y optimizar los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos.
Lima, 03 de abril de 2020.